ALESSANDRO BIAMONTE

Conferimento di incarichi extragiudiziari,

prassi del Consiglio Superiore della Magistratura ed autorizzazione mediante silenzio assenso ai sensi dell’art. 53, comma 10, D.Lgs. 165/2001

TAR LAZIO – ROMA, SEZ. I – ord. 28 aprile 2004 n. 2283 – Pres. Calabrò, Est. Soricelli – *** (Avv. Alessandro Biamonte) c. Ministero della Giustizia e Consiglio Superiore della Magistratura (Avv.ra Stato) - (accoglie).

1. Magistrati – Incarichi extraistituzionali – Autorizzazione – Art. 53, comma 10, D.L.vo n. 165/2001 – Applicabilità anche nei confronti del C.S.M.

2. Magistrati – Incarichi extraistituzionali – Autorizzazione – Diniego – Omessa concreta valutazione circa la compatibilità del nuovo incarico con i doveri d’ufficio del magistrato – Illegittimità.

1. Anche il C.S.M. soggiace al termine per provvedere di cui all’art. 53, co. 10, d.lgs 30 marzo 2001 n. 165 (l'amministrazione di appartenenza deve pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione a svolgere un incarico esterno entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta stessa) .

2. E' da ritenersi prima facie illegittimo un provvedimento con il quale il C.S.M. nega l’autorizzazione ad un magistrato di svolgere un incarico esterno nel caso in cui sia mancata ogni concreta valutazione circa la compatibilità del nuovo incarico con i doveri d’ufficio del magistrato in relazione alle circostanze che: 1) il precedente incarico autorizzato contemplava 20 ore di insegnamento e 16 ore di ricevimento studenti; 2) l’incarico per il quale è stata negata l’autorizzazione risulta oggettivamente poco impegnativo e il richiedente aveva assunto l’impegno di svolgerlo nel periodo di congedo ordinario .

ALESSANDRO BIAMONTE

Conferimento di incarichi extragiudiziari,

prassi del Consiglio Superiore della Magistratura ed autorizzazione mediante silenzio assenso ai sensi dell’art. 53, comma 10, D.Lgs. 165/2001

L’art. 53 D.Lgs. 165/2001 statuisce il divieto, per i dipendenti pubblici, di svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza.

Nel caso dei professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto (co. 7).

Diversamente deve dirsi per l’ipotesi dei magistrati, laddove, in assenza dei regolamenti attuativi previsti dal citato articolo 53, la disciplina degli incarichi «extragiudiziari» si rinviene prevalentemente nella circolare consiliare n. 15207 del 16.12.1987.

Uno dei maggiori punti di «attrito» interpretativo riguarda, tuttavia, l’applicazione, ai magistrati, dell’istituto del silenzio assenso previsto in via generale dal comma 10 dell’art. 53 ed inoltre l’individuazione di un tetto massimo autorizzabile, così come imposto dalla prassi del Consiglio Superiore della Magistratura.

Avuto riguardo al primo dei due argomenti, giovi ricordare che, ai sensi dell’art. 53 co. 10 D.Lgs. 165/2001, «L'amministrazione di appartenenza deve pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta stessa». Il disposto normativo si conclude stabilendo che «decorso il termine per provvedere, l'autorizzazione, se richiesta per incarichi da conferirsi da amministrazioni pubbliche, si intende accordata; in ogni altro caso [id est: altra amministrazione], si intende definitivamente negata».

In subiecta materia il C.S.M. è fermo nel ribadire che, nell’applicazione dell’art. 26 del D.Lgs. 80/1998 (trasfuso poi nell’art. 53 D.Lgs. 165/2001) alla materia degli incarichi extragiudiziari e dell’anagrafe delle prestazioni patrimoniali, non è possibile dare rilievo alla definizione mediante silenzio assenso dei procedimenti di competenza da parte del medesimo organo di autogoverno, attesa «l’esigenza di una valutazione in concreto con il prestigio dell’ordine giudiziario» (cfr. parere n. 73/96 del 22.2.1996 Ufficio Studi Consiglio Superiore della Magistratura). L’istituto mal si concilierebbe con la rilevanza costituzionale del Consiglio Superiore e con l’autonomia riconosciuta all’ordine giudiziario dall’art. 104 della Costituzione. In breve, il C.S.M., non facendo parte della pubblica amministrazione in senso oggettivo, sarebbe sottratto, in parte qua, alla normativa generale che sovrintende al rilascio dell’autorizzazione.

Una tale lettura rende, ab initio, problematica l’interpretazione, entro chiari confini, dell’art. 53 cit., considerato che, avuto riguardo alla sua sfera di efficacia, al 6° capoverso viene disposto, senza alcuna espressa eccezione, che «i commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui all'articolo 3» (così facendo riferimento anche ai magistrati ordinari, specificamente richiamati nella norma contenuta nel medesimo articolo 3). Conseguentemente, apparirebbe logico dedurre che il silenzio – assenso (co. 10) trovi applicazione anche nell’ipotesi di autorizzazione degli incarichi in capo a componenti della magistratura.

L’interpretazione restrittiva offerta, di converso, dal Consiglio Superiore della Magistratura ha un carattere induttivo e segue un ragionamento inverso. Il riferimento dell’art. 53 D. Lgs. 165/2001, mediante indiretto richiamo, ai magistrati ordinari avrebbe la funzione di rafforzare il ruolo dell’autorizzazione espressa. La ratio delle norme andrebbe letta in funzione delle disposizioni repressive della violazione dei precetti in materia di autorizzazione (violazione che implica, oltre le più gravi sanzioni, anche la responsabilità disciplinare del funzionario responsabile del procedimento e la nullità del provvedimento, con devoluzione del corrispettivo dell’incarico all’amministrazione di appartenenza del dipendente «ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti»). Il Consiglio, pertanto, conclude che il silenzio previsto ai commi 10 e 11 rappresenta un rimedio all’inerzia procedimentale al fine di impedire le conseguenze sanzionatorie in capo all’amministrazione conferente ed ai suoi funzionari. Autorizzazione che non trova nel silenzio una valida sostituzione, ai fini della legittimità dell’operato del dipendente, e specificamente del magistrato, che l’incarico riceva (parere C.S.M. Ufficio Studi 73/96). Da qui discenderebbe l’incompatibilità dell’istituto del silenzio significativo con la natura dell’attività consiliare. L’alta discrezionalità nell’apprezzamento della lesione al decoro e all’indipendenza della Magistratura che potrebbe discendere dall’assunzione dell’incarico, imposta dalla tutela di valori di rango costituzionale (quali autonomia e indipendenza) imporrebbe approfondite e complesse valutazioni che non potrebbero essere – a parere del Consiglio – sostituite dalla formazione del silenzio che recherebbe in sé l’implicito accoglimento della domanda.

La prassi consiliare, atteggiandosi su tale linea interpretativa, ha inoltre individuato un tetto massimo annuo autorizzabile – che di per sé vanifica l’invocato apprezzamento discrezionale (che dovrebbe contemplare esigenze di servizio, natura dell’incarico e funzioni concretamente espletate dal magistrato), ponendosi come ulteriore limite – . Tetto, va evidenziato per inciso, talvolta «sforato», e non di poco.

L’ordinanza in rassegna appare significativa per il principio di diritto affermato.

Viene, infatti, innanzi tutto contestata la tesi dell’Amministrazione secondo cui non troverebbe applicazione per il C.S.M. il termine per provvedere dell’art. 53 D. Lgs. 165/2001 (istituto del silenzio – assenso). Quindi, il regime autorizzativo degli incarichi in capo ai membri dell’ordine giudiziario soggiacerebbe alle medesime regole vigenti per gli altri pubblici dipendenti.

In secondo luogo, esclude ogni carattere normativo alla prassi consiliare che imporrebbe, nell’autorizzazione degli incarichi extra-giudiziari presso corsi di laurea universitari, il non superamento del limite delle 35 ore annue complessive, essendo necessario in ogni caso che, nell’esercizio di quel potere di valutazione discrezionale (Cons. St., sez. IV, 4.3.1992 n. 242) invocato dal Consiglio a sostegno delle proprie tesi, si abbia riguardo in concreto alla compatibilità dell’ufficio da assumere con le funzioni istituzionali dell’autorizzando, sì da garantire la tutela del prestigio, dell’autonomia e dell’indipendenza della Magistratura. Nel caso di specie, il prestigio è connesso all’espletamento di un incarico – insegnamento universitario – la cui natura non può che accrescere il prestigio dell’ordine, anche in ragione della occasione di approfondimento accademico da parte dell’aspirante e dell’affinità della materia da insegnare (diritto amministrativo) con quella oggetto prevalente dell’attività quotidiana. Parimenti rispettato il criterio delle esigenze di servizio, avendo, il ricorrente, assicuratone lo svolgimento durante i giorni di congedo ordinario.

*Avvocato del foro di Napoli

segue il testo dell’ordinanza

REPUBBLICA ITALIANA

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

PER IL LAZIO

ROMA

SEZIONE PRIMA

Registro Ordinanze:2283/2004

Registro Generale:3586/2004

nelle persone dei Signori:

CORRADO CALABRO' Presidente

ANTONINO SAVO AMODIO Cons.

DAVIDE SORICELLI Ref. , relatore

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 28 Aprile 2004

Visto il ricorso 3586/2004 proposto da:

B. F.

rappresentato e difeso da:

BIAMONTE AVV. ALESSANDRO

con domicilio eletto in ROMA

V.LE ANGELICO, 193

presso

MANNI AVV. MARIA CRISTINA

contro

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA

rappresentato e difeso da:

AVVOCATURA DELLO STATO

con domicilio eletto in ROMA

VIA DEI PORTOGHESI, 12

presso la sua sede

CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA - CSM

per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, del provv.to n. P2085/2004 del 9.2.2004, a firma del Segretario Generale, notificato il 10.2.2004, notificato il 10.2.2004, avente ad oggetto il diniego di autorizzazione per l’espletamento di incarico extra-giudiziario consistente in n.8 ore di lezione presso la Seconda Università degli Studi di Napoli –Facoltà di Medicina e Chirurgia –corso di Laurea in fisioterapista.

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;

Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Udito il relatore Ref. DAVIDE SORICELLI e udito altresì per la parte l’avv.to Alessandro Biamonte;

Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l'art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;

Ritenuto che l’istanza di tutela cautelare possa essere favorevolmente valutata in quanto:

a) non appare condivisibile la tesi dell’amministrazione secondo cui al C.S.M. non si applicherebbe il termine per provvedere di cui all’art.53 del d.lgs 30.3.2001 n. 165;

b) appaiono assistite da profili di fondatezza le censure di eccesso di potere, tenuto conto che, indipendentemente dalla legittimità della prassi consiliare che ha individuato limiti di impegno orario annuo ai fini dell’autorizzabilità di incarichi di insegnamento, il C.S.M. ha omesso ogni concreta valutazione circa la compatibilità del nuovo incarico con i doveri d’ufficio del ricorrente in relazione alle circostanze che: 1) il precedente incarico autorizzato contemplava 20 ore di insegnamento e 16 ore di ricevimento studenti; 2) l’incarico di cui all’impugnato diniego risulta oggettivamente poco impegnativo e il ricorrente aveva assunto l’impegno di svolgerlo nel periodo di congedo ordinario;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio - Sezione Prima –

ACCOGLIE la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

ROMA , li 28 Aprile 2004

IL PRESIDENTE: f.to Calabrò

IL CONSIGLIERE est.:f.to Soricelli

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